제8주제 : 중국 외교정책 생산기제와 싱크탱크:조어도 문제를 중심으로

발표 : 양갑용(국민대)

토론 : 이원덕(국민대)

Ⅰ.들어가기

Ⅱ.중국외교정책 생산기제

Ⅲ.중국외교정책 싱크탱크

Ⅳ.사례: 조어도문제 정책생산기제

Ⅴ.나가기 

1. 들어가기

   개혁개방 30년 중국의 외교정책은 "평화, 발전, 협력"을 기본 전략으로 중국에 비교적 유리한 국제환경을 조성하고 유지하려는 의도로 진행되었다. 즉 중국의 외교전략은 자국의 대외전략 기조를 바탕으로 적절하게 현실에 적응하며 주변환경을 안정적으로 유지하는 쪽으로 전개되어 왔다. 지난 1990년대 이후 이러한 기조는 도광양회(韜光養晦)-->화평굴기(和平崛起)-->유소작위(有所作爲)-->화평발전(和平發展)-->화해세계(和諧世界)라는 전략으로 변화해 왔다. 그러나 중국의 성장은 중국이 의도하든 의도하지 않든 주변국에 긴장과 불안, 갈등을 촉발하고 있다. 특히 조어도 관련 일본과 갈등은 동해지역 천연자원 개발이라는 경제적 이익과 서로 영유권을 주장하는 역사적인 문제가 뒤엉켜 늘 긴장과 갈등이 상존하고 있다. 특히 조어도 분쟁은 석유 등 대규모 천연자원이 매장되어 있는 것으로 추정되어 중국과 일본의 다툼이 더욱 강경해지고 있다.

   중국은 역내 일본과 미국의 전미사일방어체계(TMD) 구축 노력 등 미일동맹 강화와 지역내 일본의 안보역할 확대 추세에 민감하게 반응하고 있다. 이는 군사적인 측면과 대만요인에 따른 중국의 전략적 긴장을 반영하는 것으로 조어도 문제에서 밀릴 경우 미일의 전략 강화와 대만을 둘러싸고 벌어지는 미일대만의 전지구적 미사일방어체계 구축에 밀릴 수 있다는 전략적 판단에 기초하고 있다. 그런 측면에서 중국은 조어도 문제를 양자간 문제 뿐만 아니라 미일대만 삼각축에 대응하는 지역안보 문제로 인식하고 있다. 조어도문제에 강경하게 대응하는 중국의 고민과 속내가 바로 여기에 있다. 즉 중국은 양안관계를 중미관계로 치환해서 보듯 조어도문제 또한 중국과 미일동맹 관계로 보고 있다는 것이다.

중국의 정책결정은 기제도 잘 드러나지 않을 뿐만 아니라 그 과정도 베일에 쌓여 있어서 암상자(black box)라 불려왔다. 자료와 정보취득이 상대적으로 용이한 개혁개방 시기도 정책결정 기제와 과정, 행위자가 분명하고 명시적으로 드러나는 경우는 그리 흔하지 않다. 연구자가 제한된 자료를 바탕으로 정보를 추론하여 결합시켜야 하는 실정이다. 그렇기 때문에 중국의 정책결정은 부분적인 이해를 바탕으로 전체를 해석하려는 시도로 그 적실성에 한계를 드러내는 경우도 더러 발생하고 있다.

   중국의 정책결정에 관한 기존의 연구는 주로 상명하달식의 전체주의적 모델과 집단간 타협과 갈등을 강조하는 다원주의적 모델이 지배해왔다. 다원주의모델은 공식집단과 비공식집단, 후견과 지도, 파벌, 비공식관계, 행위자간 관계망 등 분석수준과 분석대상에 따라 접근 방법을 달리해왔다. 이와 같이 중국의 정책결정연구는 전체주의접근이든 다원주의적 접근이든 정책이 어떻게 생산되고 유통되는지에 대한 관심에서 출발되었다. 여기에 누가 간여하는지가 주요 정책결정연구의 주요 테마였다.

   이 글은 행위자, 구조, 과정이라는 기존 연구의 성과를 바탕으로 한발 더 나가 정책 생산에 동원되는 기제가 어떤 것이 있고, 이들이 어떻게 관계망을 형성하는지를 보려고 한다. 일반적으로 중국의 외교정책결정은 외교부 주도로 이루어진다고 알려져 있다. 그러나 외교부는 대외 교섭창구일 뿐 이른바 중요한 정책은 외사영도소조를 중심으로 집단적으로 논의되며 최종결정은 최고지도자 집단에서 이루어진다는 견해도 존재한다. 여기서는 주로 조어도문제를 중심으로 조어도관련 정책이 어떤 기제를 통해서 만들어지고 전파되는지를 보려고 한다. 즉 이글의 궁극적인 목적은 조어도 관련 정책에 개입한다고 생각하는 공식/비공식 조직을 펼쳐 놓고 그들 조직 사이의 관계망, 그리고 주요 행위자들을 보려는 것이다.

   그러나 중국 정책결정 과정이 베일에 싸여 있기 때문에 우선 상황을 이해한다는 측면에서 심층 면접을 통해 얻어낸 정보를 토대로 그 기제를 살펴보려고 한다. 의견을 피력한 몇몇 전문가들 또한 자신들이 가지고 있는 경험적 지식에 절대적인 신뢰를 보내지 않고 여전히 정책생산기제에 대한 추론적 지식에 의존하고 있지만 적어도 그 얼개는 짜볼 수 있지 않을까 생각한다. 결국 이 글은 조어도 문제라는 특정 사안에 대하여 어떠한 정책기제가 동원되고 그 관계망이 어떻게 형성되는지 대강의 그림을 그려봄으로써 향후 내적 관계망 연구와 성격이 다른 이슈 접근에 도움이 되는 비교연구의 시사점을 찾으려는 시도이다.

자세한 내용은 첨부파일을 참조바랍니다.

중국외교정책생산기제와싱크탱크_양갑용.pdf