중국의 과학 기술 체제의 발전: 법률 변천의 관점에서

  (원제: 中国大陆科技体制的发展: 法律变迁的观点 )

발표자: 馬浩然 (致理技術學院)

본문은 과학 기술 체제에 초점을 맞추려고 한다. 과학기술은 경제 발전을 결정하는 중요한 생산력일 뿐만 아니라 글로벌 경쟁체제 하에서 국가 혁신 역량의 우열을 가늠하는 지표이기도 하다. 이런 까닭에 과학 기술에 대한 정부의 관심은 매우 특별하다. 그러나 세계 분업 체제 하에서, 현재 중국 대륙은 세계 과학 기술을 선도하는 역할을 담당하지는 못하는 것으로 보인다. 과학 기술 발전은 자본의 축적과 달리, 단순하게 수치의 증가로 규모를 측정할 수 없으며 국내 혁신 체제와 해외 과학 기술 이전을 상황을 고려하여 우세(優勢)를 평가해야 할 것이다. 그렇기 때문에, 중국 대륙의 과학 기술 체제가 경제발전 과정 중에 어떠한 역할을 담당하였는지, 어떠한 형태로 제도 변천을 이루어 왔는지를 이해하는 것은 우리가 중국 대륙 경제 발전에 완전한 상을 그리는데 도움을 주리라 여겨진다.

법률은 사회제도의 중요한 부분이며, 시장 혹은 조직에 지대한 영향을 미치고 있다. 본문은「법률변천」의 각도에서 중국 대륙의 「과학기술체제」발전과 그 의의를 살펴볼 예정이다. 법률 시스템이 정상적으로 운행되는가의 여부는 (1) 법률 시스템의 합법성이 어디에서 기원하는, (2) 행위자에게 법률은 어떠한 의의를 갖는지, (3) 법률 준수 여부에 따라 어떤 결과가 발생하는지, (4) 법적 효력과 관할 권한이 어떻게 설정되는지 네 가지의 척도에 근거하여 평가할 수 있다. 본문은 상술한 법률 시스템 운행의 네 가지 척도에 따라 중국 대륙의 과학 기술 체제의 발전상을 그려보고자 한다. 우선, 과학 기술 체제에서 비롯된 법률 변천의 요구가 있었는지, 과학 기술 체제가 어떤 환경에 직면해있었는지에 파악할 것이다. 그 다음 관련 법규의 변천 과정과 함의, 즉 과학 기술 체제가 환경 변화에 적응하여 단행한 선택과 결과를 분석해보겠다. 광의의 의미에서 법률 시스템과 법률 변천 과정에 대한 고찰은 중간 조직의 발전 상황을 검토할 수 있는 매개체로 삼을 수 있다. 이를 통한 관찰 범위가 제한적이기는 하지만 법률은 쉽게 손에 넣을 수 있는 보편적인 자료이다. 예를 들자면 2007년 중국 대륙에서 《물권법》이 제정·통과된 것은 사유화 제도 개혁이 법률 형식으로 정립된 중요한 발전임과 동시에, 제도 변천에 있어서도 의의를 가진다고 할 수 있는 실례이다.

국가경쟁력이라는 측면에서 보자면, 투자주도형 경제 성장은 국가 경제의 안정적 발전을 위한 문턱이라고 할 수 있으며, 혁신 주도형 경제 성장은 국가 경쟁력과 경제가 지속가능한 발전을 유지해나가는데 있어서 관건이 된다. 국가경쟁력이란 국가 산업이 과학 기술의 차원을 계속 상향 조절해나가는 성장 동력을 갖추고 있는가를 의미하는 것이다. 여기서 말하는 성장 동력이란 구체적으로 국가가 과학 기술 발전을 토대로 새로운 산업 역량을 추구해나가는 것을 의미한다. 개혁 개방 이후, 중국은 토지, 노동력 등과 같은 자연적인 우세와 해외로부터의 자금 유입을 통하여 눈부신 경제 성장을 거듭했다. 과학 기술 체제의 개혁과 발전을 통하여 어떻게 새로운 경제 성장의 동력을 창출해낼 것인가는 현재 중국 대륙 경제 발전의 중요한 과제로 남아있다.

법률 변천의 측면에서 본다면, 중국 대륙의 과학 기술체제의 발전은 발전 국가(development state)의 성장 노선을 따르고 있다. 즉, 실질적이고 합리적인 법률적 함의에 의거하여 점진적으로 진행되었으며 시작부터 구체적이고 공식적인 법률을 제정하였던 것은 아니었다. 1985년 《중공 중앙의 과학기술체제 개혁에 관한 결정》은 정책 문건이었으며 과학 기술 체제의 전반적인 구조에 관한 계획을 제시한 것도 아니었지만, 관련 법규와 규정이 미흡한 상황에서 과학 기술 체제의 발전이 시장 경제를 지향할 것을 목표로 한다는 정치 결정을 명확히 했다. 1993년《과학기술발전법》은 과거 중국 과학 기술 체제 발전 경험의 총체임과 동시에 국가 과학기술 기본법으로써 국가 과학 기술 체제가 확립되는데 중요한 역할을 하였다. 법률 권한의 측면에서 본다면, 《과학기술발전법》은 법적 지위로 보았을 때 최상위 과학 기술 법률이며 이로 인해 과학 기술체제에 제도적인 안정성이 확보되었다. 제도의 안정성으로 인해 시장 메커니즘에서 발생하는 거래 비용이 효과적으로 삭감되어 중국 의 과학 기술 연구 기구가 시장 경제 체제로 전환하는데 우호적인 환경과 조건을 조성하게 되었다.

다음으로, 1996년 《과학기술성과전환촉진법》은 과학기술체제에서 가장 중요한 상품(商品)에 관한 법률이다. 과학 기술의 성과의 소유권과 지위를 명확히 하는 것은 과학 기술 연구의 마지막 단계이다. 신상품, 신기술, 신원료 그리고 신흥 산업은 재산권의 명확한 대상이다. 과학 기술체제가 창출한 모든 생산품은 기본적으로 과학 기술 성과로 분류된다. 과학 기술 성과의 재산권이 명확하게 규정됨으로써 시장 거래의 지침이 마련되어 시장 경제 발전에 유리하게 작용되게 되었다. 제도적으로 재산권을 명확하게 한 것은 자본주의 체제가 효과적으로 운행할 수 있는 기초가 마련되었다고 할 수 있다.

마지막으로 2007년 《과학기술발전법》의 수정은 혁신 주도형 경제 성장으로 전환하여 국가 경쟁력을 확보하는 것을 과학 기술 체제의 전략 목표로 삼고 있다. 법률 변천의 내용에서 보이는 가장 큰 제도적 변화는 바로 정부가 과학 기술 연구 성과에 대한 소유권을 포기한 것이다. 과학 기술 성과가 시장에서 거래되어 국가는 혁신 과정의 참여자에서 혁신의 조건을 창출하는 조력자로 변신하였다. 국가가 더 이상 이데올로기적 논리에 따라, 혹은 소유권의 절대적인 지배자로서 과학 기술 성과의 재산권을 주장하지 않게 되면서 중국의 과학 기술 체제 발전은 시장 경제 체제하에서 명명백백한 사유화 단계로 진입하게 되었다.

《국가 중장기 과학 기술 발전 계획 요강(2006-2020)》를 통해 중국 정부는 현재 중국 의 과학 기술 혁신 역량을 방해하는 원인을 다음 네 가지로 지적하였다. (1) 과학 기술 혁신 체제에서 기업은 여전인 주체적인 역할을 담당하지 못하고 있으며 자주적인 혁신 역량이 부족하다. (2) 국가가 주도한 과학 기술 체제는 분산·중복 투자된 특성을 보이고 있는 탓에 비효율적이며 공공 이익을 창출해내는 혁신 역량도 매우 부족한 상태이다. (3) 정부가 과학 기술의 거시적 관리 메커니즘을 주도하고 있는 까닭에 과학 기술자원의 분배 방식이나 실적 평가제도 등이 과학 기술 발전의 새로운 형식을 개발하거나 정부 기능 전환에 적응하지 못하고 있다. (4) 우수한 인재를 적극 양성하고 혁신 기업의 창업을 장려하는 제도가 여전히 미흡하다.

수십 년에 걸친 시장 경제 체제 전환이 어떻게 이루어졌길래, 과학 기술을 핵심으로 하는 국가 과학 기술 체제의 발전이 상술한 문제를 여전히 가지고 있는 것일까? 본문은 과학 기술 체제에서 국내의 사영 부문이 제대로 기능하지 못하고 있는 것을 중요한 원인으로 보았다. 삼자 기업이 중국의 하이테크 산업의 발전에서 차지하는 비율을 통해서도 이러한 점을 확인할 수 있다. 중국 하이테크 산업에서 삼자기업이 중요한 위치를 점하고 있는 것은 분명한 사실이나 삼자기업의 중국 투자 양태를 분석해 볼 때, 세계적 수준에서 선진적인 기술 부분에 대한 투자는 소극적이며 글로벌 분업 체계의 사슬에서 생명 주기가 이미 원숙한 단계에 접어들었거나 표준화된 생산품에 대한 기술 투자가 주를 이루고 있다. 다국적 삼자 기업의 기술 이전 형태도 모회사로부터 자회사로의, 기업 내부에서의 이전이 대부분이며, 중국 시장에서 과학 기술에 대한 수요가 발생하는 경우는 매우 적다.

이를 통해 중국 과학 기술 혁신 역량이 전반적으로 상당히 열악한 상태이며 이러한 환경적 요인이 과학 기술 조직의 발전을 상당히 제약하고 있는 것을 알 수 있다. 다시 말하면, 일단 과학 기술 연구 개발 능력은 논외로 하더라도, 현재 기업 및 과학 기술 조직이 국가 과학 기술 체제 하에서 과학 기술 성과와 경제 발전을 결합하는 매개체로서의 역할을 제대로 담당하지 못하고 있다는 것이다. 또한 과학 기술 자원은 일반 생산 요소와는 달리, 고도의 전문성이 요구되는 자원인 만큼 시장의 유통에 있어도 전문 능력을 구비한 기업이나 과학 기술 조직만이 중간에서 이러한 역할을 독점적으로 담당할 수 있다. 그리하여 과학 기술 자원의 시장 유통이 불균형적으로 이루어질 수도 있다. 이러한 까닭에 과거 계획 경제 체제 하에서는 계획에 따라 행정 관료가 과학 기술 자원을 분배함으로써 유통과 교환을 담당하였다. 시장 경제 체제 전환 이후에는 과학 기술 조직이 과학 기술 자원의 거래 과정에서 전문적인 역할을 발휘할 수 있는지의 여부가 앞으로의 성장과 밀접하게 관련되어 있다.

앞서 언급한 바와 같이, 일반 비영리 혹은 비정부의 사회조직과는 달리 과학기술조직은「과학기술」연구·개발에 종사하며 「조직」으로서의 성격은 비교적 약하다. 과학기술조직의 역할 변화를 법률 변천 과정을 통해서 살펴보면, 과학 기술 조직의 역할은 과학 기술조직의 재산권과 과학 기술 조직의 자산 특화성(asset specificity) 이라는 두 축을 따라 위치지어진다. 과학 기술 조직의 재산권은 정부 기관에서 비정부 기관으로의 전환, 공유로부터 사유로의 전환 과정에서 나타난 특성이다. 과학 기술조직의 자산 특화성은 시장 적응 능력의 고하(高下)에 의거하여 영리·비영리성을 결정한다. 신설되거나 조직 개편 과정을 겪은 모든 과학 기술 조직은 두 축에 근거하여 상이한 역할로 자리매김하고 있다. 재산권이 국가에 있으며 자산 특화성이 높은 과학 기술 조직은 보통 국가 대리인의 역할을 담당한다. 기술 교역소가 이러한 경우인데 국가가 투자하여 성립된 까닭에 위험 부담이 낮으며 국가가 보장한 안정성을 독점하고 있다. 재산권이 사유에 속하며 자산 특화성이 높은 과학 기술 조직은 보통 영리 기업 법인의 역할을 담당한다. 재산권이 국가에 속하고 자산 특화성이 낮은 과학 기술 조직은 공공 서비스와 같은 비영리사업이나 사회의 법인 단체의 역할을 담당한다. 요컨대, 법규나 정책이 규정하는 권한과 조직 자체가 가지고 있는 상이한 조건에 의거하여, 과학기술체제 하의 과학 기술 조직은 관리자가 되기도 자영업자가 되기도 공공 사업자가 되기도 하는 등 다양한 역할을 담당하게 된다.

개혁개방이후, 중국의 과학기술조직은 시장 메커니즘의 요구에 완벽하게 부합하는 성장을 이루었는가? 먼저, 법률 변천 과정 중 성립된 과학 기술 조직 장려제도를 살펴보면, 과학 기술 조직은 관련 법규와 정책이 제공하는 상당한 특혜를 누려왔다. 그러나 그 수혜자는 정부 단위로부터 전환된 기업이나 사업 단위가 대부분이었다. 또한, 과학 기술 업무에 종사하는 조직의 속성을 통해 살펴보면, 정부가 조직하거나 출자하여 성립된 비율이 매우 높았다. 중국 국가 통계국의 2003년 국가 자본 분석 보고에 의하면, 전체 기업 법인의 불입자본 중 상당한 비율이 국유 자본이다. 국가 자본은 직간접적인 방식으로 중국 기업의 50%에 해당하는 불입자본을 통제하고 있다. 국유자산의 비율이 여전히 강세를 보이는 상황에서, 과학 기술 조직과 기타 법인 단체는 발전과정에서 수혜를 입기도 하였지만 동시에 국가의 장려와 제도를 거스를 수 없는 한계가 나타나기도 하였다.

중국 과학 기술 조직의 발전을 법률 변천를 통해 살펴봄으로써 시장의 발전이 불완전한 상태에서 정부가 국가 과학 기술 발전을 강력하게 주도하고 있는 사실을 확인할 수 있었다. 또한 정부가 단순하게 계획에 따라 분배를 행하던 입장에서 과학 기술 조직의 최대 위탁자이자, 가장 강력한 보증자의 역할을 담당하는 과도적 상황에 이르게 되었음을 증명할 수 있었다. 그러나 진정한 의미에서 시장 체제로의 전환은 여전히 이루어지지 않았으며 분배에서 중개로 정부의 역할이 변화한 것으로 나타났다.

마지막으로, 국가혁신체제의 확립과 시장경제 발전에 있어서 중국과학기술체제는 매우 중요한 역할을 담당하고 있다. 법률 변천을 강조하는 측면에서 보자면, 국가가 발전을 주도한 결과 성숙한 자본주의 시장의 등장이 지연된다는 약점이 나타났다. 현재 중국 대륙의 과학 기술 조직은 대부분 정부의 역할과 기능을 대신하고 있는 것 같다.

미래의 중국 과학 기술 체제의 발전은 반드시 두 가지 측면을 고려해야 할 것이다. 첫째 과학 기술 체제의 발전과 관련한 법규가 지속적으로 확대될 것인가 축소될 것인가? 관련 법규가 확대된다는 것은 국가 과학 기술 체제에서 사영 부문이 차지하는 비율이 부족한 까닭에 정부가 새로운 장려 제도를 수립하여 과학 기술이 경제 발전에서 영향력을 발휘하도록 조치한다는 것을 의미한다. 법규가 축소된다는 것은 중국 정부가 시장 경제 질서를 일신(一新)해야 한다는 요구를 수용하여 이를 기초로 과학 기술 체제의 규범을 수립한다는 것을 의미한다. 두 번째 문제는 중국 대륙의 경제 법 체계의 완전성과 관련된 것이다. 법률은 고정적인 것이 아니라 변화하는 것이기에, 과학 기술 체제가 선행 법규가 규정하는 규범을 얼마나 안정적으로 준수하는가는 매우 중요한 평가 지표가 된다. 예를 들면 과연 지방 기술 교역소가 평가한 기술 가격을 같은 지방의 집체 기업이나 외지의 사영 기업이 수용할 것인가? 이것은 서방 자본주의 제도와 연결된 과학 기술 체제가 중국에서 이미 성립되었는가와 밀접한 관련을 가지고 있다. 바로 이 점이 우리가 계속적으로 관심을 가지고 지켜봐야 할 문제이다.

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中国大陆科技体制的发展_馬浩然.pdf